注：污权包括依照排污许可证排放化学需氧量（COD）、氨氮（NH3-N）、二氧化硫（SO2）等污染物的权利。绍兴由于印染行业集聚，化学需氧量（COD）、氨氮（NH3-N）等指标的需求量特别大，排污权相关问题在印染行业内部受关注较多。作者结合绍兴实际，就排污权交易市场的建设、排污权抵押贷款、排污权财税核算等进行若干讨论。

　　排污权目前主要由环保部门负责管理，各地管理模式各有不同，绍兴地区较为通行的做法是：

　　——测定容量。环保部门测算本地区环境容量后，确定地区总的排污量。

　　——有偿分配。环保部门将排污量进行分割，将其分配给符合条件的企业，并收取一定的排污权使用费，这可称之为一级市场。

　　——交易。企业获得排污权后，可以自己使用，在有富余排污指标时，也可在本地区内进行交易，这可称之为二级市场。

　　——延期或回购。排污权到期后，企业可向环保部门继续缴纳使用费，对排污权延期。企业停止生产经营后，可以将由一级市场取得的排污权由政府回购。对在二级市场上取得的排污权，一般优先通过二级市场进行流转。

　　根据上述模式，在测定一定地域的环境总体容量后，应当建立两级市场，其中一级市场为政府通过分配、拍卖等方式，将排污权分配给企业；二级市场则是在一级市场完成初始分配后，随着经济发展、产业转型，由于企业合并、分设，产能扩张、削减，以及政府对产业的宏观调控的因素，排污权在企业间进行交易流转，或者由政府作为交易主体，与企业进行回购。这类似于证券市场分级，一级市场重在管理调控，二级市场重在自由交易。但目前两级市场均存在一定的法律问题。

　　（一）一级市场问题——无偿还是有偿？

　　如前所述，一级市场主要是政府对排污权的分配安排，这里就涉及有偿分配还是无偿分配的问题。目前学界有两种观点，其一是借鉴美国二氧化硫排污指标交易制度的做法，按照排污企业以往排污的数量按比例无偿分配。其二是应当有偿分配排污指标，并且采用拍卖的形式进行。无偿分配类似于向企业发放补贴，造成的最大后果就是某些企业即使经营不善，难以为继，但只要在二级市场上将指标出售就可以获得一笔收入。而且，无偿分配指标实质上是对其他试图进入同一生产领域的新企业设立障碍，尤其是在政府部门没有为新企业预留足够数量的排污指标的情况下，更有违主体平等的法律原则。

　　根据《绍兴市区排污权有偿使用和交易试点工作实施办法》第七条：“环保部门应依据绍兴市初始排污权核定和分配技术方法，根据主要污染物总量控制和排污许可证管理要求，对现有排污单位的初始排污权指标进行核定和分配，并可储备一定的初始排污权指标，用于保障重大建设项目的排污权指标和调控排污权交易市场。储备的排污权指标原则上不超过绍兴市区工业污染物排放控制总量的5%。”可见，绝大部分排污指标在一级市场已被分配，若采无偿分配，必然造成严重不公平。绍兴在出台前述《实施办法》前，可能未考虑到这一因素，采取了无偿分配方式。在意识到这一问题并出台《实施办法》后，对原无偿获得指标的企业，要求其补缴费用。这本是亡羊补牢的弥补举措，但又会带来新的法律问题：政府是否有权强制要求企业补缴？如企业不愿补缴，有何法律或行政制裁措施？若补缴，以什么价格作为补缴的标准？

　　《实施办法》出台后，为在一级市场采取有偿分配提供了依据。《实施办法》第六条：“初始排污权指标，是指按照排污许可证规定有总量控制要求的现有排污单位，通过环保部门核定和分配的方式取得的主要污染物排放总量指标。排污单位的排污许可证有效期满后，其初始排污权指标由负责排污许可证管理的环保部门重新核定和分配。”第十二条：“初始排污权有偿使用费基准价格由市价格行政主管部门会同有关部门制订，并定期公布。政府回购或出让基准价格参照回购或出让发生时的初始排污权有偿使用费基准价格。价格的制定应遵循“谁排污、谁承担”的原则，并以污染治理的直接成本为依据，同时考虑排污权资源价值。”

　　目前绍兴排污权一级市场采用拍卖模式，拍卖所遵循的价高者的原则使得有限的排污指标通过公开竞争的方式由那些能够支付较高价格的企业获得，对于生产同样产品的企业，意味着该企业的生产效率高，这种分配方式实现了新旧企业的平等竞争。据统计，截止2015年底，绍兴全市（含各县、市、区，下同）累计有偿发放排污指标4976笔，涉及企业4580家，涉及金额51262万元。中共十八届五中全会《公报》中明确指出：“全面节约和高效利用资源，树立节约集约循环利用的资源观，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度”，可以预见，排污权的一级市场还将进一步深化改革。

　　（二）二级市场的问题——交易主体的限定

　　在证券市场中，一级市场与二级市场的准入门槛不一样，一级市场有相当严格的资质限定，只有经过证券行业监管部门批准或认可的机构投资者方可参与。而二级市场则几乎没有任何门槛，面向所有机构投资者和自然人投资者开发，任何人均能自由参与。因此，投资者准入条件是证券一级市场与二级市场的显著区别之一。

　　而在排污权交易市场中，目前一级市场与二级市场均只针对企业开放。如《浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法》第三条：“本办法所称的排污权，是指排污单位按排污许可证许可的污染物排放总量指标向环境直接或间接排放污染物的权利。排污单位的排污权以排污许可证的形式确认，排污权的有效期限与排污许可证期限一致。”虽然没有明确“排污单位”的条件，但排污许可证不会颁发给个人，实质已排除了自然人。而《绍兴市区排污权有偿使用和交易实施办法（试行）》和《绍兴县排污权有偿使用和交易实施办法（试行）》中，则直接明确了“本办法所指的排污单位，是指依法应当取得排污许可证的工业排污单位。”由此几乎彻底排除了自然人参与排污权交易的游戏空间。

　　从管理的角度，将排污权交易主体限定在排污企业范围内是合乎情理的，如果大量的自然人投资者涌入，势必对政府部门对环境资源的管理带来影响。但从法理上讲，排污权的交易客体指向的是一定区域的环境容量，该容量与本区域内所有成员均息息相关，是一种全民资产，在没有成文法律限定个人对于环境容量的占用、利用权利的情况下，排除个人投资者，似为不妥。而且，既然排污权交易制度设计目的是为了从总量控制入手，最终逐步削减本区域污染物排放量，那么个人投资者踊跃参与，促进该机制发挥活力，亦非不可。而从目前排污权二级市场的成交状况看，纯企业间的交易市场成交不活跃，相当一部分二级市场交易实际为政府与企业间的回购，真正企业间的交易数量和金额偏少，市场活力欠佳。

　　在本质上也属排污权的碳排放交易市场上，个人投资者的入行门槛已有突破。《上海市碳排放管理试行办法》第二十一条（交易参与方）明确：“纳入配额管理的单位以及符合本市碳排放交易规则规定的其他组织和个人，可以参与配额交易活动。”《天津市碳排放交易管理暂行办法》、《广东省碳排放管理试行办法》、《深圳经济特区碳排放管理若干规定》等也将个人投资者纳入交易许可范围。

　　据《深圳特区报》2013年9月30日报道，深圳青年史成在深圳排放权交易所第一个以个人投资者身份在交易所开了账户，一次打入30万元，并以35元至38元不等的价格，购入了7000吨碳排放配额，又以均价65元挂单卖出5200吨配额，两个月获利10万元，成为碳排放交易个人获利第一人。若排污权交易能借鉴相关做法，引入个人投资者，对活跃市场必然能够起到积极作用，形成政府与投资者“双赢”局面。

　　值得注意的是，尽管没有允许个人投资者准入，但是仍有一个“后门”。在淘宝司法拍卖平台上，绍兴市区企业的排污权独立于其他资产，单独拍卖，参拍者的限定条件一般是“注册于越城区（包括袍江新区和高新区）及滨海新城的所有合法工业排污单位，或已立项需新增生产废水排放项目的筹建工业排污单位。”但同为排污交易重地的柯桥区，其区属企业在清算拍卖时，排污权往往与其他资产打包拍卖。如“绍兴一奇皮塑有限公司名下厂房及土地使用权、排污指标、机器设备”拍卖，其拍卖标的为“……土地使用权面积xxxx㎡……，……机器设备222台……，另有绍县2010B00027项下的排污指标，其中废水排放量79吨/天、COD排放量11.85吨/天、SO2排放量54.27吨/天。”而竞买人条件为“凡具备完全民事行为能力的公民、法人和其他组织均可参加竞买。”设若某竞拍人以个人名义拍下资产包，并将土地、设备等其他资产转让，只留下排污指标在手上，则政府将陷入非常尴尬的境地：是否承认其持有资格？如何处理其持有的排污指标？高价回购抑或是允许其转让给其他企业？如果其转让给其他个人，又如何处理？在法律制度尚未配套健全的情况下，此漏洞不可不察。

　　（来源：印染学习与交流  作者：余高明 张弛）